Le nouveau mode de gouvernance du climat

Il existe une grande confusion quant à l'importance des négociations mondiales sur le changement climatique. Beaucoup de gens ont l'impression que ce qui se passe dans leur propre pays est sans importance, et que toutes les décisions politiques importantes sont prises au niveau mondial. En fait, c'est le contraire qui se produit.

De Kyoto à Paris

L'histoire de la politique climatique mondiale remonte à 30 ans. Après deux ans de négociations, les dirigeants mondiaux ont signé la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques en 1992, puis le premier accord auxiliaire de ce traité en 1997, le protocole de Kyoto. Leur hypothèse directrice pour Kyoto était que la réduction des émissions de gaz à effet de serre était coûteuse, et qu'aucun pays n'en supporterait volontairement le coût à moins de savoir que d'autres pays le font également, à des niveaux à peu près comparables.

Les négociateurs ont donc structuré le protocole de Kyoto autour d'un ensemble de réductions d'émissions nationales contraignantes, chaque pays devant réduire ses émissions d'environ 5 % sur une période de dix ans, et d'un système visant à punir les pays qui ne respectent pas leurs engagements. En outre, compte tenu des coûts élevés, ils ont mis en place un ensemble de marchés mondiaux du carbone, afin de transférer certaines réductions d'émissions vers les pays où les coûts sont les plus faibles. Les pays en développement n'ont pas pris d'engagements de réduction des émissions, justifiés par leur besoin de se concentrer sur l'amélioration du niveau de vie. Comme leurs émissions étaient alors faibles, cela n'a pas permis de rompre le marché.

Une fois que la première série de réductions d'émissions prévue par le protocole de Kyoto a eu lieu, et s'est terminée en 2012, les négociateurs sont revenus pour convenir d'un deuxième cycle d'engagements. À ce moment-là, les émissions des pays en développement avaient considérablement augmenté et il devenait également évident que les réductions d'émissions à long terme devraient être de 100 %. Les négociations ont abouti à une impasse, car les pays en développement n'étaient toujours pas disposés à se soumettre à des réductions d'émissions contraignantes, et de nombreux pays riches - comme le Japon, l'Australie et les États-Unis - étaient tout aussi réticents si les pays en développement n'étaient pas à bord.

Du régime à l'accord

Les négociateurs ont donc recommencé et sont parvenus à un traité très différent en 2015 : l'accord de Paris. Tous les pays s'y engagent à fixer des objectifs nationaux de réduction des émissions et à actualiser ces objectifs tous les cinq ans, mais la nature de ces objectifs dépend entièrement d'eux.

En outre, si un pays n'atteint pas son objectif, il ne sera pas sanctionné. Tous les pays s'engagent également à travailler ensemble pour partager des données sur leurs émissions, sur les politiques qu'ils ont mises en place pour réduire ces émissions et sur le niveau d'investissement climatique en cours. Les pays riches acceptent de fournir une assistance financière et technique aux pays pauvres, afin de les aider à réduire leurs émissions.

Dans le cadre de notre travail pour le Groupe d'expert·es intergouvernemental sur l'évolution du climat, qui consiste à évaluer l'efficacité de la coopération internationale, mes collègues et moi-même avons rassemblé des centaines de documents scientifiques évaluant l'accord de Paris. Nombre d'entre elles et eux sont très critiques. Où sont les objectifs contraignants ? Où sont les mesures de dissuasion contre le resquillage ? Où se trouve un marché mondial du carbone pour faciliter l'échange de droits d'émission et la réduction des coûts totaux ? D'autres, cependant, affirment que l'accord de Paris est en fait un pas en avant. J'en suis venu à faire partie de ce groupe. Pour expliquer pourquoi, un regard sur la réponse mondiale à la crise du coronavirus peut être utile.

Une logique de coopération

Au moment où j'écris ces lignes, presque tous les pays riches ont largement réduit le taux de mortalité du COVID-19 par rapport à la vague initiale, bien que nous soyons au milieu d'une deuxième vague en ce qui concerne les nouveaux cas. Le coût économique des mesures de confinement de la première vague était élevé, mais les pays ont quand même pris de telles mesures, estimant que les coûts - économiques et humanitaires - auraient été bien plus élevés sans elles.

Il n'y avait pas d'accord mondial obligeant les pays à lutter contre le virus. Mais il n'était pas nécessaire de le faire, car chaque pays avait une motivation pour le combattre, indépendamment de ce que faisaient les autres pays. Une forme plus limitée de coopération internationale pour lutter contre le coronavirus a vu le jour. Il y a eu un énorme partage de données, tant en ce qui concerne le nombre de cas que l'évolution des meilleures pratiques médicales. Les pays riches commencent à apporter une aide plus spécifique aux pays pauvres, par exemple en matière de fournitures médicales. La Banque mondiale vient de lancer un programme de distribution des vaccins prévus. La raison d'être de l'aide internationale est simplement que plus vite nous pourrons faire face à la crise au niveau mondial, mieux ce sera pour nous tous, ce qui réduira le nombre énorme de mort·es et les coûts économiques sans précédent.

Une réalité économique en mutation

Je vois des similitudes avec le changement climatique. Plus important encore, l'économie fondamentale du changement climatique a changé depuis la signature du protocole de Kyoto. Il y a deux décennies, de nombreux pays ont adopté des politiques visant à stimuler les investissements dans les technologies des énergies renouvelables, et celles-ci ont porté leurs fruits : grâce à l'«apprentissage par la pratique» et à des économies d'échelle croissantes, le coût de ces technologies a chuté de façon spectaculaire.

Par exemple, le coût total de possession et de conduite d'une voiture fonctionnant à l'électricité renouvelable est aujourd'hui souvent inférieur à celui d'une voiture fonctionnant à l'essence ou au diesel.¹ Dans un nombre croissant de cas, le passage à des sources d'énergie sans carbone permet de réaliser des économies, même en tenant compte du coût des nouvelles infrastructures.² Dans presque tous les cas, les émissions des pays riches ont commencé à diminuer et, à mesure que de nouvelles politiques entrent en vigueur, je suis optimiste quant à l'accélération de cette tendance.

Mais cela contraste avec les pays plus pauvres, où les émissions continuent d'augmenter. En général, ces pays n'ont pas les capacités financières, techniques et de gouvernance nécessaires pour restructurer leurs secteurs industriels autour des technologies vertes. Donc, tout comme les pays veulent contenir le coronavirus, ils veulent réduire leurs émissions, mais beaucoup d'entre eux ont besoin d'aide. Il est dans notre intérêt qu'ils l'obtiennent. L'accord de Paris répond à ces circonstances.

Les mesures locales et nationales sont plus importantes

Chaque année à cette époque, des milliers de négociateurs sur le climat convergent quelque part dans le monde. Cette année, cela aurait dû être Glasgow, avant d'être reporté à cause du virus. Beaucoup de gens considèrent que les résultats des négociations mondiales sont essentiels pour l'avenir de la protection du climat. La réalité, cependant, est que la dernière fois que les négociateurs se sont disputés sur le calendrier et l'ampleur des réductions d'émissions, c'était il y a presque dix ans.

Depuis lors, les négociations internationales sur le climat sont devenues presque entièrement consacrées à la manière dont les pays peuvent s'entraider pour transformer leurs économies en produits verts. Dans le nouveau monde actuel de la gouvernance climatique, les forces économiques et politiques de renforcement de la politique climatique sont tout simplement plus fortes au sein de chaque pays qu'elles n'ont jamais pu l'être dans les salles de négociation des Nations unies. Ces forces doivent maintenant travailler intensivement si nous voulons toujours atteindre l'objectif climatique de Paris.

Anthony Patt est l'auteur principal coordinateur sur la question de la coopération internationale pour le Groupe d'expert·es intergouvernemental sur l'évolution du climat.