«Personne n'avait prévu ce scénario»

ETH News : Monsieur Wenger, le Bulletin 2020 de la politique de sécurité suisse publié par le Centre d'études de sécurité (CSS) est consacré à la crise du coronavirus. Sur quoi portez-vous votre attention ?
Andreas Wenger : Nous nous penchons sur le thème de la gestion des crises depuis de nombreuses années. La crise provoquée par le pandémie de coronavirus n'est pas seulement un défi majeur pour la société, c'est aussi une étude de cas scientifiquement intéressante. Cependant, étudier la gestion de crise dans une pandémie en cours n'est pas facile. C'est pourquoi nous nous sommes concentrés sur la préparation à la pandémie et sur la première vague au printemps.

Sur quelles informations ce travail s'appuie-t-il ?
En plus des documents historiques, nous avons étudié les procès-verbaux des réunions de l'équipe de crise et mené une série d'entretiens avec des expertes et experts. Nous nous sommes ensuite appuyés sur les résultats établis de la recherche sur les crises et les catastrophes à des fins de classification.

Qu'est-ce qui vous a le plus surpris ?
Nous avons posé la même question aux expertes et experts, et la réponse la plus courante a été que la pandémie ne se déroule pas comme prévu. Cela est également dû au fait que les préparatifs de la Suisse se sont concentrés sur une grave pandémie de grippe ; le scénario suppose qu'un vaccin sera probablement disponible en quatre mois. Mais soudain, tout était différent : il s'agissait d'un nouveau virus avec des taux d'infection et de mortalité plus élevés et sans aucune clarté quant à l'évolution de la maladie. Sans compter qu'aucun vaccin n'était encore disponible. La plupart des gouvernements ont pris des mesures drastiques, imposant des couvre-feux et fermant les frontières, et le marché des produits médicaux s'est effondré - presque personne n'avait prévu ce scénario spécifique.

Néanmoins, vous concluez que la Suisse était dans une «position de départ solide» à la fin de 2019.
La Suisse a été certifiée par l'OMS en 2017 comme étant bien préparée à une urgence sanitaire. La prise de conscience du risque de pandémie a augmenté de manière spectaculaire au cours des 25 dernières années. Comme les pandémies représentent un défi mondial, des mesures ont été prises pour renforcer la fonction de direction et de coordination du Conseil fédéral. Cela se reflète dans le modèle en trois phases de la loi sur les épidémies, qui définit les situations normales, particulières et extraordinaires. Nous étions donc bien préparés - mais plus pour un scénario de grippe que pour un virus comme celui auquel nous sommes confrontés maintenant.

N'aurions-nous pas dû nous attendre à ce genre de virus ?
Nous devons prendre soin de juger la question du point de vue de l'époque, et non de celui d'aujourd'hui. Bien sûr, les expertes et experts savaient que quelque chose comme cela pouvait arriver. Mais il aurait été difficile de convaincre les responsables politiques de se préparer à un scénario aussi extrême. Pour l'avenir, nous devons nous demander si les préparatifs en vue d'une pandémie ne devraient pas être plus génériques. En fait, c'est ce que l'OMS a suggéré dès 2017. Cependant, la planification générique a aussi ses inconvénients.

Comment les épidémies précédentes ont-elles façonné les préparatifs ?
L'expérience acquise lors de l'épidémie de grippe porcine en 2008-2009 a été importante. La Confédération s'est empressée d'acheter des doses de vaccin - ce qui lui a valu des critiques par la suite, car la grippe porcine s'est avérée étonnamment bénigne. En conséquence, le soutien à la lutte préventive contre la pandémie s'est évaporé parmi les décideurs politiques et la société. Cela illustre le dilemme fondamental.

Que voulez-vous dire par là ?
Dans une telle situation, le risque est toujours de faire trop ou trop peu. Dans le cas de la grippe porcine, le public a eu l'impression que nous en faisions trop. Mais c'est une conclusion à laquelle les gens sont arrivés avec le recul. Si les autorités en avaient fait trop peu, elles auraient tout de même été critiquées.

Un thème récurrent du Bulletin est l'interaction délicate entre la Confédération et les cantons. Quel est le problème ?
Notre système politique attribue les responsabilités de la gestion d'une pandémie à différents niveaux. Le Conseil fédéral définit les objectifs et la stratégie, et les cantons les mettent en œuvre. Comme les pandémies sont imprévisibles, le plan de pandémie met l'accent sur la détection précoce afin que les bases de planification puissent être rapidement adaptées en conséquence. Une telle approche exige une grande coordination dès la phase de planification. Les experts sont bien conscients des faiblesses de la préparation, mais sans la pression de la crise, ils ne peuvent pas simplement surmonter les obstacles du fédéralisme et les frontières entre les départements. Ils n'ont pas non plus la légitimité nécessaire pour le faire.

C'est l'une des raisons pour lesquelles la Suisse a réagi de manière plutôt hésitante en janvier et février, comme presque tous les pays européens, malgré le fait que l'OMS avait demandé dès janvier que la gestion de la crise soit activée au plus haut niveau politique. Ce message a certainement atteint les expertes et experts, mais tant que le sujet n'aura pas progressé au niveau politique, les ajustements coordonnés de la base de planification ne seront pas plus que sporadiques.

Les aspects économiques et sociaux n'auraient-ils pas dû être davantage pris en compte dans les préparatifs en vue d'une pandémie ?
Cela dépend de vos hypothèses de scénario. Personne n'avait prévu que les mesures prises pour lutter contre la pandémie auraient des conséquences sociales et économiques aussi graves. Ce n'est qu'une fois qu'une situation extraordinaire a été déclarée que le Conseil fédéral a pu travailler à une stratégie globale. Il s'est mis d'accord sur une stratégie de lutte contre le virus et a rapidement adopté des mesures d'accompagnement pour aider l'économie. Mais là encore, cela n'a été possible qu'en raison de la situation extraordinaire, dans laquelle le Conseil fédéral, en tant que gouvernement collégial, est responsable de la coordination globale et prend l'initiative grâce aux mécanismes bien établis de la consultation interdépartementale.

Le financement est un point important, sur lequel la Confédération et les cantons se disputent souvent.
La question du coût ne doit pas être sous-estimée. Les cantons se sont plaints de ne pas être suffisamment impliqués, mais pour la Confédération, la pression du temps est la principale préoccupation. Dans la situation exceptionnelle, la solution a consisté à faire préfinancer les mesures par la Confédération et à déterminer la répartition des coûts par la suite.

Comment la gestion de la crise a-t-elle fonctionné au niveau opérationnel ?
Pendant la crise, les responsables de la gestion opérationnelle des crises ont souvent proposé des solutions pragmatiques. Néanmoins, certaines choses n'ont pas fonctionné parfaitement. Le problème est que différents organes entrent en jeu selon que la situation est jugée normale, particulière ou extraordinaire. Selon la loi sur les épidémies, dans une situation particulière, le Conseil fédéral doit avoir accès à un organe opérationnel qui peut fournir une assistance. Pendant longtemps, il n'a pas été clair quelle équipe de gestion des crises devait assumer cette fonction.

Cela n'a pas été déterminé à l'avance ?
Non, ce n'était pas précisé en détail. C'est aussi parce que le dispositif de gestion des crises de la Confédération a connu une évolution dynamique ces dernières années. Pendant la crise, par exemple, la décision a été prise de convoquer une cellule de crise ad hoc avec un mandat non spécifique parce que les autres cellules ne fonctionnaient pas correctement. Cela a conduit à une structure chancelante au niveau opérationnel.

La convocation d'une Task Force scientifique n'a pas non plus été envisagée. Comment jugez-vous le travail de cet organisme ?
La Task Force est reconnue comme jouant un rôle important. L'ancrer au niveau stratégico-politique et non au niveau opérationnel est la bonne chose à faire. Mais en tant que spécialiste des sciences sociales, je pense qu'elle devrait avoir une base plus large. En termes techniques, elle ne couvre pas l'ensemble du processus, de la collecte de données à l'intégration dans les processus politiques et à la communication avec le grand public.

Cela n'entraînerait-il pas la Task Force encore plus profondément dans la politique ?
L'interface entre la science et la politique est toujours difficile. La science doit fournir des bases factuelles, tandis que les décideurs politiques doivent prendre des décisions. Cela entraîne inévitablement des frictions. C'est pourquoi il est utile de convenir à l'avance des différents rôles.

La communication est un sujet important. Qu'en pensez-vous ?
La communication de crise nécessite une bonne préparation. Nous avons beaucoup appris de la grippe porcine. Lors de la situation extraordinaire, le plan de lutte contre la pandémie s'est avéré très solide sur ce point. La communication était liée à un petit nombre de personnes, les messages transmis étaient clairs et simples, et les incertitudes étaient soulignées à maintes reprises. La confiance dans le Conseil fédéral et les autorités s'est accrue durant cette phase, et la population s'est comportée de manière disciplinée.

Que pensez-vous de la communication dans la situation actuelle ?
Dans la situation particulière que nous connaissons, la communication est beaucoup plus exigeante. Les cantons doivent communiquer les mesures régionales, tandis que la Confédération est responsable de la coordination de la stratégie globale. Et n'oubliez pas que personne n'était préparé au fait que nous devions continuer à communiquer tout au long d'une crise qui a duré aussi longtemps, avec ses hauts et ses bas constants de relâchement et de resserrement.

Quelles conclusions tirez-vous de tous ces constats ?
La Suisse a mis en place de nombreuses solutions ad hoc durant la première phase de la crise du coronavirus. Nous devons maintenant réfléchir aux solutions que nous voulons rendre permanentes. Il me semble essentiel que nous examinions de plus près les plans d'urgence, la gestion des crises et les soins de santé. Les différentes responsabilités de la Confédération et des cantons dans les domaines des plans d'urgence et de la santé doivent être mieux définies. Et il faut un concept global pour l'organisation de la gestion des crises dans les trois phases des situations normales, particulières et extraordinaires.

À propos d'Andreas Wenger

Andreas Wenger est professeur de politique de sécurité suisse et internationale et directeur du Centre d'études de sécurité de l'ETH Zurich.